29.01.2019 |
Article factuel

Fusion de communes: un argument économique

Si la fusion du Grand Fribourg marque par sa dimension au sein du canton, il est nécessaire de se souvenir que le mouvement des regroupements de communes n’est ni récent, ni spécifiquement fribourgeois. C’est en effet à la suite de différents travaux académiques datant de la moitié du siècle passé que différentes politiques de fusions ont émergé partout autour du globe. Se servir des expériences passées est essentiel à la réussite des projets de fusion actuels – c’est pourquoi j’ai décidé, dans le cadre de ma thèse de Master, de mesurer les conséquences financières de la vague de fusions des années 2000.

L’argument-clé des économies d’échelles
Initialement, les processus de fusions ont été justifiés par la nécessité d’accroître l’efficacité de l’offre de service public. Les communes ont la charge d’offrir à leurs concitoyens toute une offre de services tels que la voirie, le traitement des eaux, l’entretien des routes ou la lutte contre l’incendie. Au vu de la multiplication des missions attribuées aux communes au cours du temps et à la plus grande complexité de leur exécution, certaines petites communes ont peiné à offrir ces services. L’une des solutions à ce problème est la fusion: celle-ci permet de regrouper les ressources fiscales d’un plus grand nombre de citoyens.

De plus, la fusion permet d’abaisser les coûts des services offerts par la création d’économies d’échelle. Cela est dû au fait que les biens proposés par une commune sont généralement définis comme «publics», c’est-à-dire qu’ils possèdent au moins l’une des deux caractéristiques de «non-rivalité» et de «non-exclusion». La première se réfère à l’indivisibilité de l’offre: une fois produit, le service est disponible pour tous les autres agents à un coût marginal nul. La seconde exprime le fait qu’une exclusion d’un consommateur ne révélant pas ses préférences pour un service n’est pas envisageable. Prenons l’exemple d’une piscine olympique. Une fois construite, il n’est pas possible d’en restreindre l’accès aux citoyens d’autres communes n’ayant pas participé à son financement (non-exclusion). De plus, une personne qui nage dans le bassin n’empêche pas les autres d’y nager également (non-rivalité), du moins jusqu’à un certain point. Il en ressort qu’une fois construite, les coûts de cette piscine n’augmentent pas, quel que soit le nombre d’utilisateurs. Ainsi, si la base des consommateurs de la piscine s’accroît, le financement du bien est réparti sur cette base plus grande, les coûts d’entretien restent constants et le coût total moyen diminue.

La création d’économies d’échelle a probablement été l’argument le plus cité dans le but de créer des incitations aux fusions de communes, y compris dans le canton de Fribourg. Cependant, après plusieurs décennies d’expériences de regroupement, les études cherchant l’existence de telles économies ne sont pas concluantes. Il semble que les finances des communes ne se soient pas généralement améliorées après les mouvements de fusion. Pourquoi donc? Généralement, on constate que divers services sont déjà offerts par les communes avant la fusion et que leur offre ne s’adapte pas toujours parfaitement à la taille géographique de la commune fusionnée. Les économies obtenues, par exemple sur la piscine citée plus haut, sont partiellement, intégralement ou plus que compensées par des pertes ailleurs (imaginons la modernisation d’une station d’épuration devant traiter un volume d’eau plus important).

Fusions fribourgeoises durant les années 2000: un constat décevant​
Lors de ma thèse de Master, j’ai étudié les conséquences de la vague de fusions initiée dans le canton au début des années 2000 sur la performance financière des communes. A l’aide de méthodes statistiques, mon travail a permis d’évaluer les différences de dettes et de charges de fonctionnement entre une commune ayant connu une fusion et une commune restée indépendante. Les résultats sont contrastés. D’une part, il semble que les communes fusionnées aient vu leur dette s’accroître en moyenne par rapport aux communes restées indépendantes. D’autre part, certains indices montrent que les charges de fonctionnement ont pu être abaissées. J’ai complété cette approche globale par une analyse de deux fusions particulières: celles de Lully et de Botterens, choisies pour diverses raisons méthodologiques. Grâce une approche plus proche de l’étude de cas, j’ai pu comparer les communes fusionnées avec des communes «artificielles», en tout point similaires avec Lully et Botterens, mais n’ayant pas subi de fusion. J’ai alors pu comparer les performances de deux communes réelles avec leur contrefactuel statistique et dégager certaines différences année après année. Ainsi, si les tendances générales de hausse de dette et de baisse de charges semblent se confirmer, j’ai pu noter que la dette s’accroît sur une année donnée, mais que l’écart reste ensuite stable. Du côté des charges, si une baisse s’observe rapidement après la fusion, l’écart avec les communes indépendantes se réduit ensuite.

En conclusion, il semble qu’à cette période, la création d’économies d’échelle ait globalement échoué. Bien que de nouvelles études soient nécessaires pour le confirmer, mon travail montre que les communes fusionnées ont une dette relativement plus importante que les communes indépendantes, peut-être car la fusion crée des besoins d’investissement au cours des années suivant la fusion. De plus, si les charges de fonctionnement communales baissent à la suite de la fusion, cette différence ne se confirme pas dans le temps. Il s’agit là d’un constat décevant puisque les sommes investies comme incitations cantonales aux fusions dans l’espoir d’atteindre des objectifs, notamment en termes d’efficacité financière, ont été importantes. Afin de faire mieux aujourd’hui, il est souhaitable que l’Assemblée constitutive et le reste des décideurs anticipent les problèmes dus aux caractéristiques propres à chaque service public.

 


 

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Josselin Yerly

Dipl. Master, Universität Freiburg